Protectorado viene definido, en Derecho Internacional, como una modalidad de administración de territorios en la que por medio de un tratado entre uno o varios estados protectores y un estado más o menos soberano acuerda que aquél o aquéllos puedan ejercer su protección en diversa medida y diversas facetas. La definición puntualiza que se trata de «un Estado, forma de gobierno o territorio que es protegido diplomática o militarmente por un estado o entidad internacional más fuerte». Y añade que, a cambio, el protectorado acepta algunas obligaciones especificadas, que varían dependiendo de la naturaleza real de la relación entre ambas entidades.

Sustituya el lector la protección diplomática y/o militar por la política, económica y financiera y tendrá un retrato bastante aproximado de lo que está ocurriendo ahora mismo en el seno de la Unión Europea con Grecia e Irlanda, desde luego, pero también con España y Portugal, cuyos planes de ajuste han sido dictados de principio a fin por la Unión Europea, el Banco Central Europeo y el Fondo Monetario Internacional (entre otras cosas porque serán ellos quienes financiarán el rescate de ambos si los planes de ajuste no les sacan del atolladero). Tenemos, por lo tanto, a los «Cuatro de la cohesión» convertidos en protectorados de facto.

La UE no puede permitirse la bancarrota de estos estados miembros, porque provocaría una sensación de desplome general (ya sólo las sensaciones son capaces de derribar gobiernos) que, si alcanza a España, sobre quien mercados y medios de comunicación han saltado directamente sin pasar por Portugal, afectaría tanto a la gobernanza del euro como al modelo de integración europeo.

El protectorado deja a estos estados con una soberanía disminuida. Una cosa es cederla dentro de los márgenes y acuerdos propios de la Unión Europea, en negociaciones a 27 estados en igualdad de condiciones (o casi), y otra muy distinta que sea la propia Unión, con el Eurogrupo y Berlín a la cabeza, la que imponga y dirija tu política económica, financiera y social. Y que, además, entre en juego en similar plano el Fondo Monetario Internacional, que en cierto modo es utilizado por la UE (porque, entre otras cosas, sus estados miembros contribuyen también a financiarla) pero cuyo papel resta asimismo soberanía al propio entramado comunitario. ¿Qué consecuencias tiene esta suerte de dependencia del FMI para la UE?

Es éste un terreno casi sin fin para la elucubración, ya que estos temas se dirimen a puerta cerrada. Pero sí podemos analizar lo que está sucediendo estos días para comprender mejor el estado actual de la Unión. Buena parte de esos hechos tienen que ver con las cuestiones ligadas al presupuesto comunitario, especialmente con los dos apartados que se llevan la parte más importante del pastel: cohesión y política agrícola.

Crecimiento y empleo

En este ciclo de crisis, el problema fundamental sigue siendo el bajo crecimiento y el aumento (descontrolado en algunos estados) del paro. Precisamente dos de los objetivos declarados de los fondos de cohesión. Sin embargo, la laxitud de estos últimos años a la hora de aplicar los criterios de adjudicación de nuevos proyectos susceptibles de ser cofinanciados con Fondos Estructurales o de Cohesión ha provocado que este sistema de subvenciones europeas haya creado economías ficticias y/o dependientes. Quien no las haya usado como dinamizador real de economías reales está pagando ahora las consecuencias. Más aún cuando las subvenciones, per se, crean una suerte de dependencia de la que sólo puedes salir si has desarrollado tus propios instrumentos para dejar de depender de ellas. Y los cuatro de la cohesión no lo han hecho. Tampoco la UE controló demasiado cómo y para qué se gastaba ese dineral, más allá de algunos expedientes concretos abiertos por la Comisión Europea en casos de dinero comunitario malgastado de forma escandalosa. Olvidados los criterios e incontrolados los objetivos, queda la valoración a posteriori de sus efectos. Visto con perspectiva, en el caso de los que en su día se conocieron como los cuatro estados de la cohesión habría que concluir que no han aprovechado de forma adecuada y conveniente las ayudas recibidas, puesto que no han logrado consolidar buenas prácticas de desarrollo económico y monetario a efectos de convergencia real, competitividad y empleo, cuyas carencias caracterizan ahora mismo la crisis.

En cuanto al resto de socios que están recibiendo una buena inyección de fondos (buena parte de los que ingresaron en 2004 más Rumanía y Bulgaria), si bien es cierto que reciben menos de lo prometido en vísperas de la mayor ampliación de la historia comunitaria (aunque Polonia esté recibiendo una inyección enorme, seguramente porque es un mercado clave para Alemania, que ha invertido muchísimo en la industria polaca), tampoco ofrecen mejores resultados. En algunos casos, como sucedió con la República Checa, sus exageradas tasas de crecimiento ocultaron durante años un espejismo de desarrollo económico real. En ciertos aspectos, también Irlanda o España han resultado ser espejismos.

¿Conclusión? La política regional no funciona, y esto se lleva más del 40% del presupuesto de la Unión. Es precisamente el futuro del presupuesto comunitario lo que ahora mismo está en cuestión. Sus dos componentes básicos, cohesión y empleo por una parte y agricultura y medio ambiente por otra, se llevan el 87% del presupuesto comunitario, y ambos están sujetos a negociación y reforma. Pero el desconcierto en términos de presupuesto y gasto es tal en la UE que la Comisión Europea acaba de presentar las grandes líneas de su propuesta de reforma de la Política Agrícola Común (PAC) sin precisar sus medios financieros, que es la clave y la razón de ser de la actual discusión. En sus propuestas la Comisión refleja su interpretación de los intereses de los estados, sobre todo de aquellos que deben pagar esas propuestas, de ahí que ahora debamos inferir que tampoco en este punto hay consenso alguno. Nadie sabe cuánto dinero se dedicará a agricultura y medio ambiente cuando la reforma deba aplicarse en 2014.

2014, nuevo marco plurianual

Si no hay presupuesto anual (o, algo mucho más lejano hoy, un acuerdo básico sobre el próximo marco presupuestario) la Unión deberá seguir funcionando en base a un esquema de presupuesto mes a mes, y eso puede servir para aprovisionar ciertas partidas concretas pero no para tener un horizonte fiable. Ni tan siquiera serviría para poner en marcha proyectos a largo plazo en el ámbito, por ejemplo, de la cohesión, porque exigen más planificación y coordinación.

2014 es clave porque el marco presupuestario global y plurianual en vigor alcanza hasta 2013, y eso, en términos políticos y de planificación económica y presupuestaria, está a la vuelta de la esquina. El caos es tal que nadie sabe cómo será el reparto del gasto para el periodo 2014-2020. Hay que tener en cuenta, además, que en 2014 comienza a aplicarse el nuevo sistema de toma de decisiones pactado en Lisboa.

En relación a la política regional (igual que ocurre con la política agrícola), la Comisión está apuntando a una clara disminución de las ayudas y, entre otras cosas, lanza globos sonda del tipo de «se llevará más dinero quien mejor emplee los fondos o más méritos haga para merecerlos». Es decir, se augura un control mucho más estricto del realizado hasta ahora, con lo que ya ha cundido la alarma entre los peores alumnos. Un exhaustivo informe elaborado por Simon Tilford y Philip Whyte para el CER (Centre for European Reform) acaba de poner nota a lo que cada estado miembro ha hecho o dejado de hacer para cumplir con los objetivos de la política de cohesión europea. Concluye el informe con un listado de héroes y villanos; cuatro son los héroes (Austria, Dinamarca, Holanda y Suecia) y tres los villanos (Grecia, España e Italia). España suspende en cinco capítulos: sociedad de la información, investigación y desarrollo, empresa y medioambiente, regulación y desarrollo sostenible (cambio climático).

Un presupuesto exiguo

La negociación sobre el presupuesto, que ha provocado el choque entre un Parlamento encantado con sus nuevos poderes post-Lisboa y un Consejo que cada vez tiene más problemas para cerrar consensos, ha reabierto el problema de fondo: la caja común europea es minúscula. Aunque en términos absolutos la cifra es importante y crece año tras año, lo cierto es que, porcentualmente, sigue suponiendo apenas un poco más que el 1% de la riqueza que genera la Unión, lo cual es muy poco (235 euros por habitante). Asistimos otra vez a la clásica disputa entre quienes están cómodos con un modelo a 27 que está al borde de la asfixia ante cualquier crisis interna, y entre quienes desean avanzar en términos de cooperación (reforzada entre algunos estados miembros, tal y como aparece recogido en los tratados) y, además, prefieren llenar la caja común con recursos propios (impuestos europeos, por ejemplo). Sin embargo, los estados están aprovechando la crisis para justificar una reducción del presupuesto y para ocultar que, en realidad, no terminan de creerse el proceso de construcción europeo o que no se fían de lo que pueda ocurrir.

Diciembre será otro mes complicado para la UE. Parlamento y Consejo volverán a reunirse como muy tarde el día 6 para negociar la propuesta que ayer presentó la Comisión sobre el presupuesto de 2011, pero no prevén llegar a un acuerdo antes del Consejo Europeo del 16-17 y se han dado de plazo hasta el 31. Es probable que, como siempre, a última hora lleguen a un acuerdo, pero la actual Unión ofrece cada vez más y más ejemplos de fractura y no parece que ni la ampliación del fondo de emergencia (hoy insuficiente para salvar a España) ni nuevos protectorados puedan pararlo. Hay quien sostiene que la crisis obligará, por pura necesidad, a una mayor integración europea, pero que sea a 27 es otro cantar; ahora mismo, Alemania está más tentada de arrastrar a un grupo de países hacia un modelo de integración diferente, más controlado económica y financieramente, y más reducido.