La anécdota del lugar elegido para nuestro encuentro con la primera mujer en cien años que representa a las Islas Aland en la Cámara finlandesa nos sirvió para departir sobre el papel actual de esta autonomía. Las Aland constituyen un archipiélago en el mar Báltico con una población suecoparlante que ronda los 27.000 habitantes.

Siempre se nos presenta a la autonomía de las Aland como un éxito, e incluso como ejemplo a seguir en los conflictos que salpican el mundo. Sin embargo, el 2 de diciembre de 1999 el Gobierno autónomo de las islas definió como objetivo de su programa de acción la necesidad de abrir un debate sobre el estatus constitucional de Aland. ¿Qué está fallando?

La autonomía de Aland ha sido siempre una autonomía dinámica y ha gozado de un estatus internacional que, a través del tiempo, ha actuado como garante de los acuerdos firmados en 1921. Durante más de 80 años de existencia se han ampliado importantes áreas, sobre todo en materia económica, con las reformas de 1951 y 1991 principalmente. Pero estas reformas no han abocado en una autonomía fiscal. Disponemos de una suma general dependiente de los ingresos del Gobierno finlandés y de su presupuesto, y en consecuencia de un sistema de transferencia dependiente, lo que en ocasiones genera un conflicto de intereses entre Finlandia y Aland. Pero lo cierto es que el Gobierno autónomo no tiene derecho a recaudar impuestos -aparte de los municipales y otros menores-, algo que es de gran importancia porque los poderes legislativos tienden a perder sentido o vaciarse si no se acompañan de la autonomía económica. Esto significa que los alandeses no controlamos nuestra economía... ¡Sólo sabemos cómo gastar! Ello está generando un ambiente de descontento entre la población. Descontento que se ha agravado con el acceso a la UE y el ligero empobrecimiento de la economía alandesa, que en nuestra opinión desaparecería si fuéramos nosotros los que gestionáramos el paquete económico.

¿Eso significa que se diluyen las competencias en lo que el economista alandés B. Lindström, denomina la «soberanía limitada» en favor de Helsinki y Bruselas?

Desde el acceso de Finlandia a la UE, y principalmente desde 1995, los conflictos entre Helsinki y Aland sobre diferentes materias ha sido una constante. La legislación comunitaria se ha impuesto sobre la legislación autonómica de las islas. Simplemente, porque Aland, al igual que otras islas y regiones legislativas europeas, no dispone de medidas compensatorias, como contar con parlamentarios o representantes en esos centros de decisión. Y, además, el principio de subsidiaridad sólo se aplica a los estados miembros de la Unión. Finlandia, por el contrario, vela por sus propios intereses, intereses que no coinciden siempre con los de las islas. Un caso significativo de lo que estoy diciendo es la caza de patos. La caza de esta especie es parte del legado cultural de las islas y es de competencia legislativa del Gobierno alandés. Sin embargo, la legislación comunitaria en materia ecológica impide esta actividad. A pesar de que el Gobierno alandés ha negociado con Helsinki sobre esta materia y ha expresado su deseo de seguir manteniendo la competencia, finalmente se impone la competencia comunitaria. Es lo que se denomina una competence leakege o «competencia fuga», de Mariehman (capital de Aland) a Helsinki. Ésta es la tragedia de las entidades autonómicas. Por ello y para que el sistema de gestión de la «soberanía menguada» sea un éxito, se necesita contar con un grado importante de poder de decisión.

¿Lo que señala no es contradictorio, por una parte, con la ley de autonomía que establece que el gobierno de las islas es competente en aquellas materias de política internacional que le afectan directamente y, por otra, con las propias exenciones que en materia de impuestos indirectos Helsinki negoció en Bruselas para las Aland?

Es innegable que la derogación de la legislación sobre armonización fiscal es el aspecto del estatus de Aland en la UE que más atención merece y es innegable también que Helsinki negoció con Bruselas este aspecto y que representantes alandeses participaron en las negociaciones. Ahora bien, si durante mucho tiempo se ha creído que esas exenciones (Protocolo Aland) tenían por objeto garantizar el buen curso de la economía alandesa, quizás hoy podría afirmarse que las mismas respondían en gran media a la necesidad de Helsinki para integrar las islas en la Unión. No olvidemos que Aland, como anteriormente hicieron las Feroe, podía haber optado por permanecer fuera de la UE. Ahora bien, las garantías que Aland obtuvo para seguir manteniendo el tráfico marítimo basado en el impuesto indirecto (duty free) son interesantes para su economía.

Si debilita las autonomías porque sólo reconoce a los estados cómo sujetos de derecho, ¿la UE interviene también en los asuntos internos de los estados al alterar el equilibrio entre estos y el resto de sujetos políticos ?

El proceso de integración europea presenta una serie de problemas para las autonomías porque sólo reconoce a los estados, y en nuestro caso ello es visible en lo relativo a las características propias de nuestra ley, es decir, a la amplia autoridad legislativa y administrativa y a la cultura suecoparlante, de la que se deriva el derecho al domicilio o right of domicile. Es cierto que disponemos del Protocolo para Aland, o Protocolo 2, que considera como una excepción el derecho a domicilio y las condiciones derivadas del mismo -adquirir una tierra o ejercer una actividad económica- y, por otra parte, exime a Aland de la unión aduanera. Pero este Protocolo contraviene la perspectiva europea, que aspira a la globalización del mercado a través de la libertad de movimiento de trabajadores, capitales, mercancías y servicios. Cuestión que no converge con el objetivo de la autoridad alandesa para proteger las prerrogativas de su población. Actualmente, los alandeses disponemos del Protocolo ya citado, pero ¿es realmente un compromiso europeo que obliga a Finlandia a garantizar la autonomía de las islas o es un compromiso de Europa con el Gobierno finlandés? Lo cierto es que, a pesar de la posibilidad de que en las próximas elecciones europeas dispongamos de algún representante, Europa no puede seguir ignorando por más tiempo a las Islas Aland y a sus otras regiones legislativas, y la estructura institucional debe cambiar para que éstas dispongan de voz y voto, algo que hoy no ocurre y a lo que el Comité de las Regiones no responde por carecer de capacidad decisoria.

¿Disponen las Aland de alguna medida legal para hacer frente a esta situación?

Durante más de 20 años, y hasta la desaparición de la Sociedad de Naciones, la autonomía de Aland disfrutó del derecho a recurrir, right of complaint, ante tribunales internacionales, siempre y cuando el Gobierno de Finlandia no implementase la Ley de Garantías o Autonomía. Los alandeses no acudieron nunca, como en la misma época lo hizo Memel, probablemente porque entonces se desinteresaron por la autonomía. Recordemos que ésta se impuso por decisión internacional y sin consulta ni apoyo de una población que exigía el ejercicio del derecho de autodeterminación para poder reunificarse con Suecia. Este derecho ha desaparecido para las Aland, cuando suponía una protección para las minorías nacionales y las autonomías territoriales. Hoy podemos decir que el Consejo Nórdico se erige como institución protectora de los derechos de las minorías, al reconocer como miembros activos a las Feroe, Groenlandia y Aland tanto en la Asamblea Parlamentaria como en el Consejo de Ministros.

¿Cómo trata Finlandia a las comunidades nacionales?

Finlandia es un estado asimétrico, no es un estado federal, pero a pesar de la homogeneidad étnica, lingüística y religiosa, ha contado desde siempre con una política sobre minorías muy consistente. Así, la Constitución finlandesa reconoce a la comunidad suecófona no ya como una minoría, sino como un pueblo. Es decir, la Carta Magna reconoce dos pueblos iguales con dos lenguas diferentes: finlandeses y suecos. Los suecos que viven en Finlandia no disponen de un estatuto de autonomía comparable con el de Aland. A pesar de que hubieran podido ser considerados como una minoría, son considerados como un pueblo igual al finlandés. Por otra parte, la ley de autonomía de las Islas Aland fue considerada como una solución para un caso de protección de una minoría, la suecófona, habitante de las islas. Algo impensable para otras áreas autónomas, que, como en el caso de Aland, se consideran una mayoría en su territorio. Y por último tenemos el caso de los samia, el pueblo indígena del norte de de Escandinavia al que la Constitución finlandesa garantiza el derecho al mantenimiento y desarrollo de su lengua (tres lenguas samia son habladas en Finlandia). Desde 1996 disponen de una autonomía cultural importante, con un parlamento que vela por la misma. Considero que mi labor como representante de las Aland es importante, porque nos sirve como plataforma de denuncia de los litigios entre Helsinki y Mariehmann, pero también porque somos la garantía del desarrollo de la propia Ley de Autonomía.

¿Cuál debería ser entonces el papel de las organizaciones internacionales a la hora de reconocer a las naciones sin estado?

La comunidad internacional se ha dotado de un instrumento para reconocer sin hacerlo la existencia de comunidades nacionales en el interior de la actual articulación territorial de los estados. Este instrumento es la legislación relativa a las minorías. Una noción que se enfrenta a la dificultosa tarea de definir y que ha generado ya un sinfín de contradicciones. Fíjese, el Consejo de Europa presentó en 1995 la Convención Marco sobre los Derechos de las Minorías y, sin embargo, el Derecho Internacional sigue sin definir qué es minoría. Lo cierto es que minoría y pueblo no son sinónimos, y que la comunidad internacional se debate entre cómo preservar los derechos colectivos -los derechos de las minorías, no lo olvidemos, corresponden a los individuos que pertenecen al grupo, pero no se definen como colectivos- y seguir defendiendo la integridad territorial de los estados, pilar definidor de esa comunidad internacional. Personalmente, no creo en la independencia para las Aland porque hoy la mayoría de la población es favorable a un desarrollo de la autonomía y porque vivimos en un mundo dependiente. No obstante, considero que la comunidad internacional está obligada a repensar el concepto de territorio para reconocer a otros sujetos que los estados en aras de conseguir un mundo más justo.

En marzo de 2001, el Ministerio de Asuntos Exteriores de Finlandia realizó en la sede de Naciones Unidas un seminario sobre las Islas Aland bajo el título: «Autonomía, ¿una alternativa a la secesión?». El objetivo era reflexionar en la búsqueda de soluciones para otros conflictos como, por ejemplo, Kosovo. La cuestión del territorio es clave en este caso y, al igual que en Aland, la mediación internacional juega un papel relevante. ¿Cómo observa esta situación?

Se ha comparado en muchas ocasiones Aland y Kosovo, principalmente porque un órgano internacional ha resuelto o mediado en la solución. Una solución o propuesta que, en ambos casos, relacionaba el futuro estatus del territorio en cuestión con la paz y la seguridad en el conjunto de la zona. Personalmente, conozco la región balcánica y conozco de cerca lo que se denominó el Plan Z4 para Croacia, inspirado en el ejemplo alandés y que consistía en una propuesta de autonomía para ese territorio en conflicto con los serbios en Croacia. El territorio es la cuestión clave de los conflictos que han salpicado la región, pero me cuesta entender la exclusividad del mismo y la pertenencia del mismo a un solo grupo nacional. Me explico. En la antigua Yugoslavia existen seis naciones (narod), más de 20 nacionalidades (narodnost) y un grupo étnico (etnicki sajednica), los gitanos, pero ninguna minoría. Todas ellas conviven en esa gran región que son los Balcanes. Por ello quisiera subrayar la importancia de la propuesta de Independencia Condicionada realizada por Athisaari para Kosovo. Pero conociendo la zona, pienso que los serbios van a tener dificultades para aceptarla, porque choca de frente con dos conceptos que les son muy sensibles: la soberanía y el territorio. Creo necesario realizar un trabajo didáctico con la población serbia sobre estos temas. En este sentido, es interesante la proposición de «alquiler del territorio» que algunos expertos proponen durante una fase transitoria de 50 años. Es, en mi opinión, una vía para atenuar el conflicto y superar el nudo gordiano de la resolución 1244 del Consejo de Seguridad de la ONU, es decir, la cuestión de la integridad territorial de Serbia. Opino que el Derecho Internacional debe proporcionar soluciones y alternativas creativas acordes con el mundo global e integrado en el que vivimos.

¿Que papel juega la Unión Europea en la resolución de esos «sus conflictos»?

No existe un libro de estilo sobre la resolución de conflictos internos de la Unión, ni tampoco esta institución ha jugado un papel protagonista, más allá de la aplicación de políticas comunitarias que han podido favorecer las vías resolutivas de algunos conflictos, como por ejemplo el irlandés. Pero la UE no juega un papel activo en la resolución de conflictos, por la propia naturaleza de esta estructura de integración y porque los estados que la forman son parte de algunos de esos conflictos. Ahora bien, creo que la UE no puede seguir ignorando la existencia de esa realidad. Y, en este sentido, Kosovo, más allá de significar un test para la PESC (Política Exterior y de Seguridad Comunitaria), abre el debate sobre la necesidad de una nueva articulación del espacio territorial europeo. Es por ello que he afirmado antes que la UE necesita cambios institucionales que reconozcan a otros sujetos que los estados, y añado ahora que para ello va a necesitar de leyes flexibles, o soft law, que promuevan la negociación y el diálogo entre los diferentes actores y niveles de la escena europea.

Elena BELOKI RESA