El concierto y el convenio no son privilegios. Se designa como privilegio la ventaja, derecho o exención de que disfruta una persona física o moral. En toda acepción de privilegio se da una autoridad superior que concede graciosamente un derecho o uso y un sujeto pasivo que lo recibe. Subordinación que no existe ni en el Concierto ni en el Convenio.

El Concierto y el Convenio no son leyes. En la Edad Media cada territorio, provincia y municipio podía tener su propia ley, su propio fuero o carta puebla. Lógicamente, los beneficios que esas leyes locales otorgaban eran muy distintos y decantaban de forma no igualitaria a los grupos sociales. Distintas leyes para distintos grupos sociales.

El Cupo tampoco es una ley, sino un instrumento jurídico que inicialmente se convino entre el Estado español y los depositarios de los conciertos y convenios históricos y que se renueva cada cinco años por mutuo acuerdo. El País Vasco y Navarra gestionan autónomamente su Hacienda Pública como si fueran soberanías. Recaudan sus impuestos, ponen sus propios tributos y se financian con ello. Estas dos comunidades se quedan todo lo recaudado y dan al Estado el Cupo en razón de los gastos generales de Defensa, Exteriores, Casa Real, instituciones comunes, puertos y aeropuertos. El modelo de cálculo del Cupo debe tener en cuenta el peso de las comunidades vasca y navarra en la riqueza de España, la financiación de las competencias no asumidas, la participación en los ingresos del Estado que no han sido transferidos y el reparto de los impuestos ligados al consumo.

En el Cupo vasco, el índice de imputación es del 6,24 %, pactado en 1981 y que ha tenido en la práctica económica sus alternancias, ya que durante lustros, principalmente en los años 80 y 90, cuando la tasa de paro vasco superaba el 25 % debido a la crisis industrial del acero y del sector naval, se habría pagado al Estado un cupo superior al porcentaje real de renta relativa. Pero ahora, en medio de la crisis actual, puede ser el más ajustado a la realidad actual. Por otra parte, el «índice de imputación» del Convenio navarro quedó establecido en el 1,6%. La revisión del cálculo del Cupo es una obligación que por imperio legal debe realizarse por mutuo acuerdo cada cinco años.

La negociación del Cupo ha estado siempre sujeta a fuertes encontronazos entre las administraciones central, vasca y navarra. Sin embargo, la maleabilidad del cupo fortalece la esencia de los propios Concierto y Convenio. No obstante, resulta que la financiación por habitante en el modelo foral es superior en un 60% a la media de las comunidades autónomas de régimen común. Esto implica que mientras las soberanías vasca y navarra estén dentro de un Estado se deba aceptar el principio de solidaridad. Pero no en razón del artículo 138 de la Constitución cuando dispone «que las diferencias entre los estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar en ningún caso privilegios económicos o sociales». Porque este artículo solo puede referirse a las comunidades autónomas de régimen común.

¿Qué son el Concierto vasco y el Convenio navarro? Son instrumentos jurídicos que regulan las relaciones tributarias y financieras entre la Administración General del Estado de España, la Comunidad Autónoma del País Vasco, y Navarra, y son expresiones y forman parte del régimen foral. Así se constata la coexistencia en España de dos modelos diferentes de financiación, el de las comunidades forales y el de las de régimen común.

Históricamente, las tres provincias vascas y Navarra como reino gestionaron sus propios sistemas tributarios derivados de sus fueros, pero tras la Primera Guerra Carlista para Navarra (1841) y la Tercera Guerra Carlista para las provincias vascas (1876), se implantó un sistema de colaboración entre los territorios históricos y el Estado que se denominó Convenio y Concierto.

Estos conciertos han evolucionado con el tiempo. En una primera etapa, entre 1841, 1878 y 1937, Navarra y las tres provincias vascas dispusieron de ellos, mientras que durante el Franquismo y hasta 1980 sólo las provincias de Araba y de Navarra los mantuvieron por su apoyo al régimen dictatorial de Franco. A partir de 1981, y tras ser reconocidos los derechos históricos de los territorios forales en la Constitución de 1978, el Estatuto de Gernika (1979) y el vigente convenio navarro firmado el 31 de julio de 1990 acogieron sus respectivos Concierto y Convenio. Su contenido es inalterable por las partes y sólo puede ser modificado por acuerdo.

Por lo tanto, el Concierto vasco y el Convenio navarro son expresiones temporales de un anterior régimen foral. No son privilegios ni leyes derivadas del régimen constitucional de 1978, ni se puede afirmar de iure que el modelo no sea susceptible de generalización a otras comunidades autónomas.

Hay dos opiniones contrapuestas en la interpretación del Concierto y del Convenio.

La primera viene expresada por Carlos Martínez Gorriarán con estas palabras: «El Concierto Económico fue un invento del sistema de la Restauración para compensar a las instituciones vascas y navarras, sobre todo a las primeras, por la supresión de los Fueros en 1868. En sustancia, el arreglo consistió en suprimir los privilegios forales, pero delegando a las diputaciones de las cuatro provincias afectadas el cobro de los impuestos y su capacidad de gastarlos en las inversiones que prefirieran en su jurisdicción. Luego se calculaba un Cupo, el dinero que las diputaciones transferían al Estado en concepto de los gastos de este en las provincias exforales. Defender el Cupo y el Concierto Económico que lo constituye, basado en los derechos históricos preconstitucionales equivale a defender la desigualdad y privilegios sociales de escasa o nula justificación democrática, si por ello entendemos, como creo, defensa de la igualdad de todos ante la ley e igualdad de obligaciones y derechos. Porque es un hecho incontrovertible que las instituciones vascas y navarras se benefician de una desigualdad a su favor difícilmente justificable, salvo porque sí, o invocando antiguallas jurídicas como la foralidad y los derechos históricos. Sostengo, por el contrario, que el sistema es sumamente beneficioso para los partidos, sindicatos, asociaciones y empresas domiciliadas en el País Vasco, pero mucho menos para el ciudadano o contribuyente de a pie. A este le perjudica».

La segunda es la defendida por todos los partidos políticos con perspectiva ius-histórica y con solvencia democrática del País Vasco y de Navarra. El fundamento jurídico del Derecho histórico estriba en la libre adscripción o incorporación (tras la correspondiente derrota bélica) de las provincias vascas y de Navarra a la Corona de Castilla, conservando cada una de ellas su soberanía originaria foral y que se plasmó con la corona de Castilla en la fórmula de unión «inter-nacional» de dos soberanías aequae principaliter.

Ahora bien, torpedear la firma del Cupo o afirmar que el Concierto y el Convenio son un privilegio es negar la historia y la Constitución española de 1978. Porque ambos son expresiones del régimen foral que la Constitución en la Disposición Adicional Primera no crea, sino que reconoce, y negar su fundamento jurídico retrotrae históricamente a los miembros contratantes al momento original.

Así como la denuncia pacífica o armada del tratado de adhesión de España a la Unión Europea del 12 de junio de 1985 le devolvería la total soberanía política y económica de la que gozaba con anterioridad a la adhesión, del mismo modo la denuncia del régimen foral, del Concierto y del Convenio, y la negación de los pactos de incorporación, devolvería a las tres provincias vascas y a Navarra a su estado jurídico anterior a dichos pactos de incorporación y les permitiría constituirse en naciones sin estado o conformar libremente sus relaciones políticas con España o con Europa.

Y así como existe en las soberanías que conforman Europa el principio de solidaridad salvaguardando la libre adscripción y la desigualdad jurídica, del mismo modo la exigencia de solidaridad a los miembros soberanos integrantes del Estado español nunca podrá ir contra el principio fundamental de la libre adscripción aequae principaliter.